Groß war der Jubel der Klimabewegung, als das Bundesverfassungsgericht (BVerfG, im Folgenden: Gericht) am 29.04.2021 mitteilte, dass die Verfassungsbeschwerden gegen das Klimaschutzgesetz teilweise erfolgreich waren. Ich bin seit mehr als zwei Jahren Klimaaktivist, kann die Begeisterung aber immer noch nicht nachvollziehen. Vielmehr hat mich der Beschluss umso mehr geärgert, je intensiver ich mich damit befasst habe. Er beschränkt sich im Wesentlichen auf einen Beitrag zur öffentlichen Diskussion, der die Bedeutung von CO₂-Budgets verdeutlicht. Wie die folgende politische Diskussion und die am 24.06.2020 im Bundestag beschlossene Änderung des Klimaschutzgesetzes gezeigt haben, haben die Ausführungen des Gerichts zu keiner ernsthaften sachlichen Auseinandersetzung geführt.

Orientierung an Paris

Das Gericht hat klargestellt, dass der Gesetzgeber nach Artikel 20a GG (Grundgesetz) zum Klimaschutz verpflichtet ist, auch wenn er die Erderwärmung allein nicht aufhalten kann. Dabei muss er sich an den Zielen des Pariser Übereinkommens orientieren, die Erderwärmung jedenfalls deutlich unter 2°C zu halten und sich um eine Begrenzung bei 1,5 °C bemühen (Rn.197 ff. ^[1]). Solche Aussagen waren und sind jedoch politisch nicht ernsthaft umstritten. 2016 hat der Bundestag einstimmig das Pariser Übereinkommen bestätigt. Zuletzt haben sich CDU/CSU, Bündnis 90/Die Grünen, SPD, FDP und Die Linke in ihren Wahlprogrammen wieder zum 1,5 °C-Ziel bekannt.

Umso bemerkenswerter ist, dass kaum beachtet wurde, wie viel CO₂ die Menschheit dafür noch ausstoßen darf. Nach dem Weltklimarat (IPCC) betrug das CO₂-Budget Anfang 2018 noch 420 Gt (Gigatonnen = Milliarden Tonnen), um mit einer Wahrscheinlichkeit von 66 % das 1,5 °C-Ziel einzuhalten (wenn tauende Permafrostböden und Waldbrände keine zusätzlichen Treibhausgase freisetzen – was sie aber tun). Wenn es bei jährlichen Emissionen von rund 42 Gt bleibt, ist das Budget 2028 aufgebraucht. Greta Thunberg hat zwar in fast jeder ihrer Reden auf diese Zahlen hingewiesen. Zu einer politischen Diskussion führten sie allerdings auch deshalb nicht, weil sogar wohlwollende Medien sich mehr für ihre Kleidung interessierten.

Einzelne Staaten müssen sich die Frage stellen, welchen Teil vom CO₂-Budget sie für sich in Anspruch nehmen. Wenn man berücksichtigt, wie viel CO₂ sie ausgestoßen haben, seitdem das Problem allgemein bekannt ist (etwa 1990), hat Deutschland seinen Teil des Restbudgets selbst für 2 °C längst aufgebraucht. Wenn man das Budget unabhängig vom früheren CO₂-Ausstoß nach Bevölkerungsanteilen aufteilt, bleiben für Deutschland ab 2020 noch 2,5 Gt für das 1,5 °C-Ziel. Wenn man die Ausstöße (Emissionen) gleichmäßig verringert, reicht es bis 2027. Bei einer Orientierung an 1,75 °C („deutlich unter 2 °C“ als Minimalziel des Pariser Übereinkommens) bleiben ab 2020 noch 6,7 Gt, die bei gleichmäßiger Verringerung bis 2038 aufgebraucht werden können.

Die aktuellen deutschen Klimaziele (§§ 1 und 3 des Bundes-Klimaschutzgesetz, KSG) besagen: Die Treibhausgasmissionen sollen bis 2030 um 55 % im Vergleich zu 1990 und bis 2050 auf netto-null reduziert werden (netto-null bedeutet, dass nicht zu vermeidende Emissionen zum Beispiel durch das Pflanzen von Bäumen ausgeglichen werden können). Selbst wenn die Ziele eingehalten werden, wird Deutschland fast doppelt so viel ausstoßen wie  zum Pariser Übereinkommen passen würde. Das hat der Sachverständigenrat für Umweltfragen (SRU) als wissenschaftliches Beratungsgremium der Bundesregierung in seinem Umweltgutachten 2020 gezeigt. Die Politik aber hat sich für dieses „klimabudgetäre Klein-Klein“ kaum interessiert. Der Bundestag hat es abgelehnt, die Bundesregierung zu einer klaren Kommunikation des CO₂-Budgets zu verpflichten.

Trotzdem hat das Gericht den Gesetzgeber nicht zu einer ehrgeizigeren Klimapolitik verpflichtet. Obwohl nach den gesetzgeberischen Plänen das großzügigste vom SRU berechnete Budget bis 2030 fast aufgebraucht wird und der Gesetzgeber für den Zeitraum danach wahrscheinlich viele Freiheiten stark einschränken muss, habe er seinen Entscheidungsspielraum nicht überschritten. Wegen der Unsicherheiten bei der Berechnung des Budgets könne das Gericht „derzeit“ keine Verfassungswidrigkeit feststellen (Rn. 236 f.). Insoweit haben also zwei Punkte keine rechtliche Wirkung: Erstens der Hinweis, eine Klimapolitik ohne Orientierung am CO₂-Budget sei „Klimaschutz ins Blaue hinein“ (Rn. 218), und zweitens die Aufforderung an den Gesetzgeber, sich um eine Begrenzung der Erderwärmung bei 1,5 °C zu bemühen (Rn. 242). Das Gericht hat an dieser entscheidenden Stelle nur eine Warnung ausgesprochen.

Es hat den Gesetzgeber nur verpflichtet, die „Minderungsziele für Zeiträume ab dem Jahr 2031“ genauer zu regeln. Nur dann könnten sich die Menschen und Unternehmen in Deutschland auf die späteren unvermeidbaren Einschränkungen ihrer Freiheit einstellen (Rn. 243 ff.). Das Ziel der Klimaneutralität bis 2050 macht aber schon deutlich, dass die Emissionen auch ab 2031 weiter reduziert werden. Und die Vorgaben an den Gesetzgeber bleiben ungenau (Rn. 257 ff.).

Das Gericht hat damit die folgende Logik des CO₂-Budgets betont: Wenn wir jetzt besonders viel CO₂ ausstoßen, dürfen wir später umso weniger ausstoßen. Je länger der Gesetzgeber sich zurückhält, desto mehr müssen wir später sparen. Das Gericht hat damit zur öffentlichen Diskussion um Einschränkungen von Freiheit beigetragen. Meinem Verständnis nach ist dies nicht die (hauptsächliche) Aufgabe eines Gerichts. Es muss Entscheidungen treffen, auch wenn sie unbequem sind.

Schutzpflichtverletzungen

Noch mehr geärgert hat mich jedoch, wie das Gericht begründet hat, dass der Gesetzgeber seine  „Schutzpflichten“ nicht verletzt (der Staat kann Grundrechte nicht nur verletzen, indem er Freiheiten einschränkt, sondern auch, indem er Menschen nicht genug schützt). Dabei geht es mir nicht in erste Linie um die Annahme, der deutsche Staat müsse Menschen aus Ländern wie Nepal und Bangladesch nicht genauso schützen wie Menschen, die in Deutschland leben (Rn. 176 ff.). Wenn ich ehrlich bin, reicht meine Fürsorge für Menschen aus dem globalen Süden auch nur für gelegentliche Teilnahmen an Demonstrationen und Spenden. Für den Klimaschutz hingegen verlasse ich meine Komfortzone und vernachlässige immer wieder Beruf, Familie und Freunde, weil ich befürchte, dass auch wir in Deutschland ernsthaft gefährdet sind.

Das Gericht teilt meine Sorge nicht. Es schreibt:

„Hinsichtlich der an dieser Stelle allein relevanten Schutzgüter des Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG lässt sich derzeit hingegen nicht feststellen, dass der Staat mit dem bis 2030 geregelten, möglicherweise noch an einem 2 °C-Ziel ausgerichteten Reduktionspfad seine Schutzpflicht verletzt hat. Dass die Gesundheitsfolgen einer Erderwärmung um 2 °C und des entsprechenden Klimawandels in Deutschland nicht durch ergänzende Anpassungsmaßnahmen verfassungsrechtlich hinreichend gelindert werden könnten, ist nicht zu erkennen.“ (Rn. 167)

Ich staune, dass das Gericht von 2 °C Erwärmung ausgeht. Der Staat hat sich zwar im Jahr 2010 bei seinem Ziel für 2030 an 2 °C orientiert. Allerdings wurden seitdem nicht nur mit dem Pariser Übereinkommen die Ziele verschärft. Auch die Emissionen sind anders als erwartet deutlich gestiegen. Nach aktuellem Stand entspricht das deutsche Ziel für 2030 einer Erwärmung von mindestens 3 °C. Auf eine solche Erwärmung steuert die Menschheit auch – wie das Gericht an anderer Stelle schreibt (Rn. 10) – bis zum Ende des Jahrhunderts zu. Daraus ergeben sich die Gefahren, denen der Staat begegnen muss.

Schon die bisherige Erderwärmung von rund 1 °C innerhalb eines Jahrhunderts ist drastischer als alle Veränderungen der weltweiten Mitteltemperatur, welche die Menschheit je erlebt hat. Der IPCC hat die bisher beobachteten Folgen eher unterschätzt. Kein Mensch kann überschauen, welche Entwicklungen durch welche Erwärmung genau angestoßen werden. Auch deshalb ist unklar, ab wann die Anpassungsgrenzen von so vielen Menschen überschritten sind, dass im schlimmsten Fall die menschliche Zivilisation zusammenbricht. Das Gericht hat sich nicht dazu geäußert, bis zu welcher Erwärmung der Staat darauf spekulieren darf, dass dies nicht passiert.

Reaktionen der Politik

Nach dem Beschluss des Gerichts hat die Politik nicht nur den Weg der CO₂-Verringerung ab 2031 genauer geregelt, sondern auch die Klimaziele verschärft. Deutschland will entsprechend der Anhebung der Ziele auf europäischer Ebene die Treibhausgas-Ausstöße bis 2030 um 65 % im Vergleich zu 1990 verringern. Bis 2045 will es Klimaneutralität erreicht haben. Dabei hat sich der Gesetzgeber auch auf den Beschluss des Gerichts berufen. Auf Überlegungen zu CO₂-Budgets beruhen diese Zahlen jedoch nicht.

Von den Parteien erwähnen nur Bündnis 90/Die Grünen in ihrem Wahlprogramm ein CO₂-Budget. Sie beziehen sich auf 420 Gt CO₂, die die Menschheit nach dem IPCC ab 2018 noch ausstoßen darf, um mit einer Wahrscheinlichkeit von 67 % das 1,5 °C-Ziel einzuhalten. Im Wahlprogramm steht, dass der Sachverständigenrat für Umweltfragen für Deutschland ein Budget von 6,6 Gt ab 2020 daraus abgeleitet hat. Wie bereits erwähnt bezieht sich das SRU-Budget von 6,7 Gt ab 2020 aber auf 1,75 °C. Ein Budget für 1,5 °C mit 67 % Wahrscheinlichkeit hat er nicht angegeben, sondern nur ergänzend ein Budget für 1,5 °C mit 50 % Wahrscheinlichkeit (4,2 Gt). Auch die Grünen nehmen es also mit den Klimazielen nicht so genau.

Dabei sind angemessene Ziele nur ein kleiner Schritt auf dem Weg zur Umsetzung des Pariser Übereinkommens. Erst entsprechende Maßnahmen können Emissionen vermeiden. Es gab schon bisher keine ausreichenden Maßnahmen, um die Ziele zur Verringerung einzuhalten (und das Gericht hat in Rn. 169 f. nur darauf hingewiesen, dass sie nachgeholt werden können). Ich kann mir nicht vorstellen, dass die Politik von sich aus Maßnahmen ergreifen wird, die verschärften (oder gar Paris-konformen) Zielen entsprechen. Beispielsweise sehen die Regierungsparteien CDU/CSU und SPD die CO₂-Bepreisung als eine wichtige Maßnahme an. Dadurch entstehen natürlich höhere Benzinpreise. Trotzdem haben sie im Wahlkampf den Grünen vorgeworfen, dass sie steigende Benzinpreise wollen.

Ich setze meine Hoffnung daher nicht mehr auf die Politik, sondern auf zivilen Ungehorsam, den ich in dieser Ausnahmesituation für strafrechtlich gerechtfertigt halte. Im August ist RiseUp.

[1] Rn = Randnummer: Damit findet man Stellen im Originaltext (dem Beschluss) schneller

Die Nachricht am Vormittag des 29. April hatte mich elektrisiert: Das Bundesverfassungsgericht hat das Klimaschutzgesetz des Bundes vom Dezember 2019 in Teilen für verfassungswidrig erklärt und den zumeist jungen Klägern in den wichtigsten Bereichen Recht gegeben. Wenige Blicke in die entsprechende Pressemitteilung des Gerichts genügten, um festzustellen, dass hier ein fulminantes Grundsatzurteil zur Klimaschutzpolitik vorliegt. Und dass die Versuche – unter anderem von Peter Altmaier –, das Urteil dahingehend zu bagatellisieren, dass ja nur einige Korrekturen bzgl. der Treibhausgas-Reduktionspfade für die Zeit nach 2030 die Verfassungswidrigkeit des Klimaschutzgesetzes heilen würden, völlig unhaltbar sind.

Warum bin ich so begeistert?

• Weil hier die staatliche Verpflichtung zur aktiven Klimaschutzpolitik zum integralen Bestandteil des Art.20a des Grundgesetzes („Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen in Verantwortung für die künftigen Generationen“) erklärt wird. Die Bemühungen, den Klimaschutz explizit im Grundgesetz zu verankern, wird man sich jetzt sparen können.
• Weil hier die völkerrechtlichen Verpflichtungen Deutschlands aus dem Pariser Abkommen unmittelbar zum Bestandteil dieses Staatsziels aus Art. 20a erklärt werden und damit ebenfalls Verfassungsrang erhalten. Ausdrücklich wird darunter auch das Erreichen von Klimaneutralität gefasst.
• Weil hiermit die Generationengerechtigkeit einen überragenden Stellenwert in allen künftigen Auseinandersetzungen um den Klimaschutz bekommen wird.
• Weil hier ein Freiheitsverständnis dargelegt wird, das meilenweit entfernt ist von jenem liberalistischen Freiheitsbegriff, wie er z.B. von der FDP immer wieder vorgetragen wird. Ordnungspolitische Eingriffe zugunsten eines wirksamen Klimaschutzes werden künftig viel leichter begründbar sein, weil das Gericht die Gewährung von Freiheitsrechten in der Gegenwart abwägt gegen die möglicherweise dadurch notwendige Einschränkung von Freiheitsrechten in der Zukunft.
• Weil hier das Bundesverfassungsgericht tief eingestiegen ist in die wissenschaftlichen Ergebnisse der Klimaforschung und sich viele Aussagen des Weltklimarates (IPCC) und des Sachverständigenrates für Umweltfragen (SRU) zu eigen gemacht hat. Insbesondere hat es anerkannt, dass es ein nicht zu überschreitendes CO₂-Budget gibt, das indirekt aus dem Pariser Abkommen herzuleiten ist.
• Weil hier anerkannt wird, dass allen Menschen weltweit nur das gleiche Recht auf Inanspruchnahme des globalen CO₂-Budgets zusteht und sich daraus auch die Höhe des nationalen Budgets ergibt.
• Weil das Gericht ausdrücklich betont, dass die nationale Verpflichtung zur Treibhausgasreduktion nicht abhängig ist von möglicherweise ungenügenden Reduktionsleistungen anderer Staaten.
• Weil eine Neufassung des Klimaschutzgesetzes ohne eine erhebliche Verschärfung der Klimaziele für die Zeit bis 2030 kaum mehr begründbar ist.
• Weil ein Kohleausstiegsdatum 2038 ebenso wie das Abbaggern von Dörfern zugunsten des Braunkohleabbaus wohl kaum noch vorstellbar sind.
• Weil das Urteil jede Menge Stoff für einen intensiven und spannenden Bundestagswahlkampf liefert.
• …

Die Liste könnte ich noch weiter fortsetzen, belasse es aber jetzt dabei. Allen sei zumindest die vierseitige Pressemitteilung des Bundesverfassungsgerichts empfohlen. Hier können Sie außerdem den Wortlaut des Urteils nachlesen.

Michael Tillmann